要管好也要促發(fā)展，用法律為無人機“導(dǎo)航”
新聞來源：吉林龍航無人機科技服務(wù)有限公司
添加時間：2019-04-02 11:10:50
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交匯點訊 3月28日，經(jīng)浙江省十三屆人大常委會第十一次會議表決通過，《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》正式出臺。
此前，無人機管理規(guī)章制度多由政府部門出臺。浙江這一規(guī)定，是全國首部規(guī)范無人駕駛航空器保障公共安全的地方性法規(guī)。江蘇省人大常委會也在2018-2022年立法規(guī)劃中，將小型無人駕駛航空器安全管理條例作為立法調(diào)研項目。“亂飛”的民用無人機，如何飛向有法律導(dǎo)航的正軌呢？
無人機“黑飛”威脅公共安全
中國是民用無人機生產(chǎn)和使用大國，“黑飛”問題卻隨之而來。廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院人文與傳播學(xué)院講師黃曉麗開設(shè)有一門無人機航拍課，對無人機操作行業(yè)十分熟悉。在她看來，當前“黑飛”情況普遍存在，無人機失控等帶來的安全隱患不容小視?！白罱渌嘁粋€學(xué)生航拍立交橋時，無人機撞橋后掉進了綠化帶——如果砸到正在行駛車輛擋風(fēng)玻璃上呢？”
這并非杞人憂天。去年5月9日，一名1歲多的幼童在北京市朝陽區(qū)某廣場玩耍時被一架四軸無人機砸中，面部傷勢較為嚴重。無人機操作者也是一名兒童，年僅14歲。
“飛手”準入門檻低，讓“黑飛”可能影響更大范圍的公共安全。如2017年4月20日晚，南京祿口機場一架無人機闖入機場，影響14個航班，損失達數(shù)十萬元。當年4月14日至30日，成都雙流機場接連發(fā)生9次無人機擾航事件，造成135個航班備降、數(shù)百個航班延誤、數(shù)萬旅客出行受阻滯留機場。
大型活動中“黑飛”也頻頻現(xiàn)身。今年大年初一傍晚，警方就在秦淮燈會燈展區(qū)連續(xù)查獲違規(guī)飛行無人機人員4人?！昂芏嗟胤绞遣恍枰脚牡?，多數(shù)年輕人就是為了‘酷炫’一把而已?！秉S曉麗說，不少“飛手”法律和安全意識不高，現(xiàn)有管理規(guī)定落地也很成問題：“例如多少人叫人員密集區(qū)？規(guī)定很模糊。有時不是沒人管，不同的地方有不同部門在管，但大多數(shù)部門都搞不清楚自己怎么管?！?/span>
南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院航空法與空間法研究所所長欒爽教授坦言，當前無人機同時存在民航部門、軍方、企業(yè)等多個監(jiān)管平臺，權(quán)責(zé)并不明晰。公安部現(xiàn)代警務(wù)改革研究所執(zhí)行所長、江蘇省公共安全研究院執(zhí)行院長殷建國也認為，當前無人機管理的法律法規(guī)不完善，監(jiān)管體系建設(shè)滯后，“無人機監(jiān)管涉及民航、軍隊、市場、公安、工信等20多個主管單位，協(xié)調(diào)難度大。生產(chǎn)、銷售和使用等基礎(chǔ)信息傳遞不暢通，也難以推動源頭治理?！?/span>
“亂飛”的無人機如何納入法治“圍欄”
有鑒于相關(guān)領(lǐng)域亂相，各地各部門紛紛在這一全新領(lǐng)域出臺管理辦法，試圖織密法治“圍欄”。
中國民用航空江蘇安全監(jiān)督管理局運輸處負責(zé)人介紹，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工信部等部門對無人機制造出臺了一些標準或指導(dǎo)意見；在監(jiān)管環(huán)節(jié)，2017年7月，東部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部、省公安廳、中國民用航空江蘇安全監(jiān)督管理局曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強無人機等升空物體管理維護公共安全的通告》。中國民航局曾根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，以咨詢通告和規(guī)范性文件方式頒布一系列關(guān)于無人機管理方面的規(guī)定；在技術(shù)手段上，民航局有關(guān)于無人機運行方面的一些標準，也推廣了電子圍欄等技術(shù)手段。
目前，中國民航局和國家空管委正制定《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，各地政府部門也有相關(guān)嘗試。如2017年7月，無錫市政府發(fā)布《無錫市民用無人駕駛航空器管理辦法》，這是全國首個規(guī)范民用無人機安全管理的地方政府規(guī)章。今年3月，《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》也開始施行。
對無人機的管理規(guī)定還散見于相關(guān)法律法規(guī)中。如2017年7月起施行的《江蘇省民用航空條例》規(guī)定，運輸機場凈空保護區(qū)域內(nèi)禁止放飛影響飛行安全的無人機等；有關(guān)部門應(yīng)當依法加強民用無人機等“低慢小”飛行器的升空、飛行等活動的監(jiān)督管理等。
浙江此次立法由省人大常委會會議通過，法律效力等級更高。不過在欒爽看來，與美國、歐盟等相比，我國無人機立法總體缺乏清晰頂層設(shè)計，導(dǎo)致各地各部門立法思想差異較大，“例如我認為浙江此次立法偏嚴厲，而深圳的管理辦法較為適合無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國外無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展不如我國，但立法上有值得借鑒之處?！?/span>
同時，我國無人機立法與現(xiàn)實結(jié)合滯后。殷建國舉例說，當前各地都已明確劃分了無人機的禁飛區(qū)域，且按現(xiàn)行規(guī)定，民用無人機使用涉及手續(xù)較多，內(nèi)容繁雜，個人申請者一般難以達到準許條件，一定程度上影響了我國民用無人機產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。欒爽認為，無人機產(chǎn)業(yè)作為新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)健康有序發(fā)展需要更好法治環(huán)境，并根據(jù)實際適時調(diào)整，“比如美國起初認為民用無人機蘊含不安全因素，但嚴管之下市場都快被搶光了，對商用無人機就從嚴加限制走向了逐步開放?！?/span>
寬還是嚴？立法需找到平衡點
在暫無頂層設(shè)計的背景下，立法還需各自探索。圍繞江蘇省情，怎樣的無人機立法更合適呢？
“我認為，公共安全始終是第一位的?！秉S曉麗以無人機愛好者航拍這一領(lǐng)域為例說，通常越是專業(yè)的機構(gòu)越謹慎，更傾向于通過合法程序提出申請，但面廣量大的輕型無人機“飛手”管理難度很大，應(yīng)當實施分層分類管理。殷建國也建議，江蘇應(yīng)盡快出臺法規(guī)，對民用無人機進行分類管理，規(guī)范駕駛員管理，制定明確的運行規(guī)則。欒爽除了贊同分級分類管理外，還建議應(yīng)學(xué)習(xí)類似美國聯(lián)邦航空局統(tǒng)一管理民用無人機的方式，在立法中明確監(jiān)管主體，把這一新興業(yè)態(tài)管得更好。
記者了解到，從技術(shù)角度說，嚴管民用無人機難度和成本并不高?！暗珰w根結(jié)底，還是市場和公共安全之間的權(quán)衡問題”。黃曉麗坦言。
找到平衡點亦是欒爽的觀點。她表示，技術(shù)角度能做到“一刀切”，但嚴厲管控對正蓬勃興起的無人機行業(yè)，尤其是我省無人機行業(yè)并非好事，也與江蘇大力發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)的政策目標不符。她認為，認真執(zhí)行民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定，分層分類管控危險性較高的無人機，已經(jīng)能夠較好地從源頭管好“黑飛”問題。要把該管的管起來，該放的放給市場?！氨热缯憬o人機行業(yè)協(xié)會，既可起到行業(yè)自律作用，又可協(xié)調(diào)整合無人機企業(yè)和政府部門意見觀點，制定更有執(zhí)行力的規(guī)則，這值得江蘇借鑒學(xué)習(xí)”。
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